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汲取国际经验支持数字基础设施建设

形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,需要尽快疏通影响国内大循环的堵点,以数字基础设施赋能“内循环”。

党的十九届五中全会对“十四五”时期我国加快发展现代产业体系做出重要部署:坚持把发展经济着力点放在实体经济上,坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国,推进产业基础高级化、产业链现代化,提高经济质量效益和核心竞争力。形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,需要尽快疏通影响国内大循环的堵点,以数字基础设施赋能“内循环”。

2019年,中央提出把新一代信息基建作为发展重点,地方政府积极响应,已提出超过50万亿规模的新型基础设施发展规划,但实践中投融资缺口较大。多地区数字基建仍是以规划为重点、以产出为导向,忽视对投资效率、投资能力、融资模式的通盘考虑,质量标准设定和政府支持方式较模糊。操作中各部门往往过度重视数字基建规划和采购的初始成本,而没有充分考虑数字基建项目的质量和运维成本,社会资本与政府合作缺乏相应的风险共担机制。为厘清认识、精准施策,笔者深入研究了近期欧美日等发达国家财政支持数字基础设施建设的体制机制,提出我国进一步完善相关财政政策的若干思路。

多元化财政政策为提高数字基建投资效率提供有力保障

当下全球价值链正以数字要素为核心进行重构,主要国家都将新一代信息基础设施作为政策支持的重点。

一是注重软性基础设施与硬性基础设施的协同发展。

新型基础设施既包括以5G、物联网、计算中心为代表的硬性基础设施,也包括云计算、数据库为代表的基础软件和其他应用软件。发达国家财政政策既重视硬性基础设施的普惠性发展,又重视数据的互联互通和应用场景打造,并着力提升公民灵活运用数字基础设施的基本能力。例如,美联邦政府出台的《宽带技术机遇计划》和《国家宽带计划》,联邦财政共投入72亿美元的发展基金,并采取公私合作的方式刺激宽带产业发展,为确保这些政策落地生效,相关部门又出台《数字素养行动》方案,提升公民整体数字素养。再如,2018年6月出台的《数字欧盟计划》提出,在2021—2027年拨款97亿欧元,投资于超级计算机、人工智能、网络安全与信任、应用软件开发、数字技能培训等领域。

二是以公共消费升级扩大数字基础设施应用场景。

发达国家财政不断推动高效、安全、现代化的公共消费,以政府数字化转型为重点的公共消费升级对扩大数字基础设施应用起到了显著作用。如2018年,美国联邦财政提出了政府数字化改造的财政资金划拨计划以及资金管理指引,该计划高度重视政府消费升级中的思想变革、机制改革及目标管理,并在机制改革中,规定了六大战略领域,旨在利用信息技术促进政府关键能力建设。这六大战略领域包括:引入兼具灵活性和创新性的部门基础设施;扩展共享服务;建立具有协同性、适应性的部门文化;主动开展网络安全规划;加强数据的策略性使用;以结果为导向的预算绩效管理体系。同时,为提高资金使用效率、提升政策治理效能,美国财政部出台了《数字政府战略、治理结构与方法》,主张以新设技术投资审查委员会为主管部门,负责组织并监管开放政府、数字政府战略以及数据智能披露等项目,负责与其他机构合作提供技术投资建议,负责监督评价有关技术投资绩效。

三是推动全价值链的传统产业数字化转型。

为形成跨领域先进制造业的国际领导力,2018年10月美国财政部会同科技部门推动实施《国家先进制造业战略计划》,旨在利用新政策、新机制发展新技术、新能源,夯实制造业与国防产业基础。为了确保传统制造企业有序转型,该计划提出了四项着力点,即构建智能与数字制造新模式、打造先进工业机器人、优化人工智能基础设施、营造制造业网络安全氛围。相应的财政政策不仅注重投融资体制的完善,还设立了完整的项目绩效管理机制,以缓解有限的财政承受能力和高质量发展需求之间的矛盾。联邦财政提出的两项操作指引分别是,一是采用PPP模式推进制造业数字化升级,其中,联邦财政支付一半项目经费,其余部分由地方政府、社会资本以及使用者负担;二是创新财政基金援助计划,构建“美国种子基金”,分别实施小企业创新研究计划(SBIR)和小企业技术转移计划(STTR),发挥小企业在数字化转型中的重要作用。

四是构建以结果为导向的数字基础设施预算绩效管理体系。

日本为实现“信息与通信技术(简称ICT)”基础设施的高质量发展,财务省提供了资金支持,并发布通信基建资金监管指南。例如,日本为避免ICT基建的建设与计划背道而驰,2019年底,财务省对ICT基建资金监管、评价提供了系统性的操作指引,认为ICT基建质量评价要素主要包括经济效率、社会包容性、安全性与弹性、发展的可持续性以及便利程度五个方面,并对总分类标准下的具体操作细则进行了规范。

五是以“弥合数字鸿沟”为主线,构建助力农村数字化转型的基金。

2020年2月美国联邦通讯委员会发布报告,实施农村数字机会基金,引导宽带网络进一步深入农村。资金规模为204亿美元的农村数字机会基金是美国政府在未来10年内缩小数字鸿沟的重要财政援助计划。为确保该产业基金的使用效率和公平、环保,美国联邦通信委员会提供了基金分配机制、投招标机制以及激励约束机制,其中,服务供应商接受政府报价或者提交投标,以获得投资新基建或提供数字服务的补贴。我国有必要以多元化政策引导社会资本投入数字基础设施建设,以“分类推进、精准施策”为原则,加强顶层规划和区域布局,着力提高投资效率。

六是联邦与州及地方协同推动数字基建区域布局的优化。

由于地方政府的大力扶持,美国商业数据中心从1999年的432所增长到2010年的2100所,数据资源难以共享、硬件资源利用率较低等粗放式发展问题突出,数据中心面临投资过热、产能过剩的问题。2017年出台、2019年更新的美国“数据中心优化计划”明确要为推动数据中心集约化发展提供财政政策支持,提出了包含能源使用效率、虚拟化程度、服务商和设备利用率、监控自动化程度等在内的绩效评价指标体系,为数字基建的高质量发展提供了坚实的技术保障。

对我国推动数字基建高质量发展的若干思考与建议

要遵循数字基础设施的经济特点、经济分类以及国际建设经验,客观看待新基建投融资中的争议问题,助推数字基建高质量发展。以“分类推进、精准施策”为原则,加强顶层规划和区域布局,着力提高投资效率。

其一,分类施策,释放潜力。数字基础设施具有网络效应和颠覆式发展特性,包括大数据中心、人工智能、5G基建、工业互联网等,每一类的建设特点有所不同,应根据发展目标和外溢性程度分类施策。数字基建项目建设周期较长,但其规模效用递增、长尾效应明显、技术迭代快,仍是吸引私人资本投资的重要领域,财政应设置灵活多样的激励约束机制鼓励社会创新,财政政策作用重在标准设定、规范引导、人才激励等。

其二,注重数字基建顶层规划和标准设定。财政可设立富有弹性的激励约束机制。强化数字基建的目标管理、制度设计和绩效预算,以利于推动数字经济高质量发展。例如,财政可设立奖励与退出标准,可借鉴美国《数据中心优化计划》的做法,即当承包商所经营的数据中心能源使用效率(简称PUE)指标大于1.4,承包商应被清库并承担违规成本;如果PUE指标小于1.2,承包商便有资格获得奖补资金或政策优惠。

其三,注重数字基建宏观布局,有加有减推动数字基建项目。推动建设全国一体化的大数据中心,退出一批发展滞后、效率不高的中小数据中心。财政应辅助有关部门完成数字基建项目的整合优化。对于效率低、能耗高的项目,应综合考虑历年投资经营情况给予相应的警告,情形严重者直接市场出清。一些财政承受能力较差的区域,应审慎推进数字基建项目,并加强项目审核,对新项目开展全生命周期风险评估。及时更新数字基础设施建设项目库,完善分类绩效预算标准体系,加强机构间协作和数据共享。实施一批数字基建领域质量标准设定项目,以提升先进技术的国际话语权,并为完善财政预算绩效监管提供蓝本。

其四,推动应用场景建设,结合区域经济一体化趋势,形成应用场景集聚效应和场景供给多元态势。财政可以促进数字化赋能和优化跨区域数字生态为主线,以场景应用扩大有效需求,实现应用场景创新与数字基础设施建设深度融合。推广一批适合中小企业的工业应用软件,形成政府、市场、社会多方共建共享的场景应用格局。加速重点领域数字化转型,探索中小企业上云的典型场景及实施路径,财政可在融资、人才、技术服务等方面提供一定支持。发挥中央财政对构建跨区域数字生态链的引导作用。

作者:樊轶侠 中国财政科学研究院