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杨伟东:建设中国特色社会主义法治体系

杨伟东

杨伟东 中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部副主任

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在党的十九届四中全会强调的国家治理体系与治理能力现代化中,建设中国特色社会主义法治体系是非常重要的内容。如何理解、把握和推进中国特色社会主义法治体系的建设,不仅是法治建设的重要课题,也是中国特色社会主义建设、国家治理体系与治理能力现代化的重要议题。对此,我们将从重要意义、目标要求、推进举措三个方面出发,深入探讨“建设中国特色社会主义法治体系”这一主题。

一、建设中国特色社会主义法治体系的重要意义

(一)是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求

中国特色社会主义法治体系,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。党的十八届四中全会公报在全面推进依法治国的总目标方面,在原本的建设社会主义法治国家的基础上,提出建设中国特色社会主义法治体系。可以看到,我们对法治的理解和把握是不断丰富、完善、深入的——在总目标既定的情况之下,增加“建设中国特色社会主义法治体系”能够让我们的总目标、依法治国方略更为清晰明确。党的十八届四中全会明确,中国特色社会主义法治体系由五个子体系组成:法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系。

党的十八届四中全会确立建设并明确界定的中国特色社会主义法治体系,和原来的中国特色社会主义法律体系有怎样的关联和区别?我们可以看到,从法律体系到法治体系,是我们法治建设的深化,是我们全面依法治国的集中体现。从法律体系到法治体系的转换,实际上意味着两个重要的转型和升级:一是从静态到动态,即:我们越来越深刻地认识到,法治建设不仅需要有静态的规则,还需要能够严格执行;二是从单一到全面,包括五个子体系的全面,从规范到实施、监督、保障的全面。

党的十九届四中全会明确提出了13个方面的制度,标志着中国特色社会主义制度进一步走向了系统化、整体化和规范化。在这十三个方面当中,我们可以明确,中国特色社会主义法治体系所具有的地位,即:坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力;建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。党的十九届四中全会进一步指出,坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上,习近平总书记指出,今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。建立起这一套更为完备、更为稳定、更为管用的制度体系,正是党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义体系、国家治理体系和治理能力现代化所作出的部署安排的目的。法治强调的是制度的重要性,通过建设中国特色社会主义法治体系,我们既能够在法治方面提供完备的制度和严格的实施,又能够推动中国特色社会主义制度的不断完善。

(二)是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措

党的十八大以来,特别是在党的十八届四中全会之后,我们不断推动国家治理体系和治理能力现代化的建设。党的十九大和十九届四中全会,为国家治理体系和治理能力现代化明确了目标和安排,指向了“中国之治”,即:不仅推动中华民族不断向前发展,实现中华民族伟大复兴,更使中国特色社会主义制度屹立在世界上,为全人类提供中国方案,这也是我们当下的重要议题之一。

党的十八大以来,我们高度重视法治在国家治理体系和治理能力现代化中的作用,这源于法治在其中的意义。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。所以,我们可以看到,法治既是国家治理体系中的重要组成部分,又是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。因此,我们明确了,法治是治国理政的基本方式。

党的十九大进一步指出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式;全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。要做到真正全面落实依法治国,我们需要在理念、制度等各个方面作出根本的、深刻的转型,适应法治的要求,把法治落实到我们的日常生活当中。习近平总书记在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话中指出,人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。强调法治的重要性,强调国家治理体系和治理能力现代化要以法治作为重要依托,正是源于依法治理的“两个最”。通过改革开放以来的对于制度重要性的认识,我们可以看到,建设中国特色社会主义法治体系是能够推动国家治理体系和治理能力现代化的。邓小平同志指出,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性;制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。对此,习近平总书记也曾援引邓小平同志的话来强调制度的重要性。

因此,我们可以说,制度优势是一个国家最大的优势,制度竞争是国家间根本竞争。制度有没有优势,关系着国家有没有竞争力,这是我们改革开放以来,特别是党的十八大以来,高度重视制度建设、国家治理体系和治理能力现代化的原因。习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出,真正实现社会和谐稳定、国家长治久安,还是要靠制度,靠我们在国家治理上的高超能力,靠高素质干部队伍。党的十九届四中全会进一步指出,新时代改革开放的重要特点是制度建设分量更重。改革更多面对的是深层次体制机制问题,对改革顶层设计的要求更高,对改革的系统性、整体性、协同性要求更强,相应地建章立制、构建体系的任务更重。因此,我们可以看到,新时代改革以推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴,把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置,同时把改革成果上升为更加成熟更加定型的制度。

(三)是全面依法治国的总抓手

党的十八大以来,我们确立了全面依法治国基本方略,这标志着我们的法治建设进入了全新阶段。在这个全新的阶段中,我们确立了法治建设的阶段目标、路线图、布局和新的方针,主要分为两个阶段:一是到2035年,在基本实现社会主义现代化时,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,即完成法治的治标要求;二是到本世纪中叶,在把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的基础上,法治国家、法治政府、法治社会建成,实现国家治理体系和治理能力现代化。在明确总目标的基础上,我们也确立了法治建设的布局,就是通过共同推进与一体建设来实现全面依法治国。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

随着法治建设的不断深入,我们的思路要从过去局部领域的法治建设转变为全面推进。其中,依法治国、法治国家是全局与根本;依法行政、法治政府是重点与难点;依法执政、法治社会是基础与保障。今天法治建设的全面推进,是以建设中国特色社会主义法治体系为总抓手,通过法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系五个子体系的建设扎实推进的。

二、建设中国特色社会主义法治体系的目标要求

党的十九届四中全会强调了建设中国特色社会主义法治体系的目标要求,并分别为五个子体系确立了各自的目标要求,即:我们只要能够把五个子体系建设好,就能够建设好中国特色社会主义法治体系。五个子体系的目标要求是:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。

(一)完备的法律规范体系

法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治,首先必须有完备的法律规范体系。“完备”包括两个方面:一是有法可依,即法律的涵盖性;二是法是良法,即保证法律法规的明确、公开、稳定、公正。

我们要以良法促进发展、保障善治。对此,习近平总书记指出,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。基于此,我们确立了几个方面的要求:一是科学立法,包括:立法应遵循并反映经济和社会发展规律,有利于发挥公民和社会的积极性、主动性和创造性,有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展;二是民主立法,即:强调立法过程的立法协商、立法参与以及立法论证咨询机制,充分听取民意、惠及民意、反映民意;三是依法立法,即:立法必须合乎立法权限、合乎立法秩序,既要防止立法中的越权、违法,也要防止立法中的“放水”。

(二)高效的法治实施体系

党的十八届四中全会提出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。因此,“实施”越来越成为我们今天法治建设的重点。法治实施有很多方面:

第一,严格执法。80%的法律、90%的地方性法规以及几乎所有的行政法规和规章都由行政机关执行,所以,我们要通过行政机关的严格执法来推动法治政府的建设。其中,“一个核心”是规范和约束行政权,“两个落脚点”是不失职、不越权,即:法无授权不得为、法定职责必须为;目的是推进建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

第二,公正司法。我们要让人民切实感受到司法的公平正义就在身边。公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。习近平总书记就曾援引英国哲学家培根的话来说明公正司法的重要性:一次不公的司法裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的裁判则把水源败坏了。党的十八大以来,我们采取了很多举措来对司法体制进行改革,强化机制、强化监督,目的指向的就是司法的公正性,实际上对国家机关在实施过程中发挥自己的作用提出了更高的要求。

第三,全民守法。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。今天,我们越来越认识到,法治建设光靠行政机关、法院、检察院是远远不够的,更重要的基础是全社会的自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。我们只有真正把这样的要求落到实处,在全社会形成这样的氛围、建立这样的机制、保证这样的运行,法治才能够得到很好的实现。

(三)严密的法治监督体系

对权力加以制约和监督,是依法治国的基本要求,也是法治建设中非常重要的内容之一。把权力关进制度的笼子里,是党的十八大以来,我们在制度建设方面对权力提出的要求。必须让权力在法律之下运行,是法治建设中非常重要的安排,所以监督体系一定要严。科学、有效、严密的权力运行制约和监督体系,由党内监督、人大监督、民主监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督制度等组成。更重要的是,我们要形成监督合力,切实让权力受到约束。

(四)有力的法治保障体系

随着法治建设的不断深化,我们也越来越认识到法治保障的重要性。上述几个体系更多的是从法治本身的要素出发,但我们应该看到,法治建设不是一个密闭的空间,而是需要各种各样的条件保障的。

第一,党对全面依法治国领导的政治保障。党对法治建设的重视与领导,既能够保障我们正确的政治方向,又能够切实推进法治建设不断向前。党的十八大以来,我们强调党政一把手、主要负责人要担负起法治建设的第一责任人,专门对其责任作出了明确规定;党委专门研究、部署法治建设,充分说明了党对法治建设的重视。

第二,组织保障。我们要通过相应有效的组织,形成合力,使各种力量充分发挥作用,保障法治建设有效推进。法治涉及方方面面,既有立法机关的有效规范,又有行政机关的严格实施,还有通过司法机关的公正司法,更有全社会的全民守法,可见有效的组织是至关重要的。

第三,人才保障。法治建设的落实需要人才,包括立法的人才、高素质的行政执法队伍、高素质的司法人才队伍以及涉外人才队伍,既要了解我国的国情,又要了解国际社会的规则与国外的法律制度,尤其在推进“一带一路”建设方面。

第四,科技信息保障。随着科学技术的发展,我们可以看到,信息技术对法治建设的影响越来越深。信息技术带来了积极有效的作用,如新的普法宣传途径与方式方法,同时也带来很多挑战,如个人隐私、安全等方面。

第五,理论智库支持。理论智库的支持对于法治建设也是相当重要的,我们需要专家学者为前沿问题、热点问题贡献智慧,为我们的决策提供知识支持。

(五)完善的党内法规体系

党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的重要保障。党的十八大以来,我们高度重视党内法规的建设,形成了“纵”“横”两个维度:纵向确立了党内法规的四个层次,即:党章、准则、条例以及规则、规定、办法、细则,每一个层级都有相对应的制定主体和要求;横向形成了四个领域,即:党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。其中,党的组织法规主要是规范党的各级各类组织的产生和职责,党的领导法规主要是调整党对各方面工作的领导,党的自身建设的法规主要是规范党的自身建设,党的监督保障法规主要是规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等。

党的十八大以来,我们对中国特色社会主义法治体系的建设着力很多,也推进了多方面的发展。今天,我们继续推进法治建设,不仅要关注国家的法律,也要学习研究并遵守党内法规。

三、建设中国特色社会主义法治体系的推进举措

我们确立了法治建设的目标要求,就要通过各个方面的工作来推进。结合党的十九届四中全会,我们主要落实了以下举措:

(一)健全保证宪法全面实施的体制机制

宪法作为根本法,全面推进依法治国首先就要保证依宪治国,党要依法执政首先也要保证依宪执政。对此,党的十九届四中全会提出了四个方面的要求:一是加强宪法实施和监督;二是落实宪法解释程序机制,让宪法的规则更清晰明了,推动全社会切实遵守;三是推进合宪性审查工作,成立相应的机构组织;四是加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。必须通过有效的机制,保证我们制定的规则是符合上位法要求的,同时也要通过审查机制,保障良法的实现。

(二)完善立法体制机制

要有完备的法律规范体系,良法是基本要求。对此,我们也明确提出了科学立法、民主立法、依法立法的要求。党的十九届四中全会在重申强调这些要求的同时,进一步强调:一要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率;二要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重要领域立法,加快我国法域外适用的法律体系建设。

(三)健全社会公平正义法治保障制度

保障社会公平正义和人民权利,是我们全面依法治国的显著优势。要发挥这一优势,党的十九届四中全会强调:一要坚持法治建设为了人民、依靠人民,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者;二要坚持有法必依、执法必严、违法必究,严格规范公正文明执法,规范执法自由裁量权,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;三要深化司法体制综合配套改革,完善审判制度、检察制度,全面落实司法责任制,完善律师制度,加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

(四)加强对法律实施的监督

我们应当看到监督在法律实施方面的重要性。对此,我们强调:一要保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,坚决排除对执法司法活动的干预;二要拓展公益诉讼案件范围,让公益诉讼在保障公共利益方面发挥更大的作用,基于试点进一步研究公益诉讼案件的拓展以及运行安排;三要加大对严重违法行为处罚力度,实行惩罚性赔偿制度,严格刑事责任追究,促进形成良好的自觉守法氛围;四要加大全民普法工作力度,增强全民法治观念,完善公共法律服务体系,夯实依法治国群众基础;五是各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法,提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

正是源于习近平总书记所强调的“关键少数”,我们强调各级党和国家机关以及领导干部要发挥作用,从法治思维、法治方式等方面进一步提出要求。只有领导干部率先垂范了,全社会才能形成良好的法治氛围,法治建设才能不断向前推进,中国特色社会主义法治体系才能不断深化,中国特色社会主义制度的优越性才能得到不断彰显。

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