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用体制机制和法规制度落实党的领导

在党的领导下,体制机制和法规制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性,这是党和国家长治久安的本质要求。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出,落实加强党的领导,应在体制机制和制度方面提供有力保障和支撑。落实党领导一切的根本性举措,在于相关体制机制的日益完善和法规制度的有效落实。纵观中国共产党走过的98年光辉历程,从新民主主义革命时期到社会主义基本制度建设时期、改革开放建设时期,我们党一直非常重视通过科学、规范的体制机制和法规制度安排,加强和改善党的领导,努力提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

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党的十九大报告指出:党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。这是全党智慧的集结,更是全党全军全国各族人民的意志和主张。《中国共产党章程》明确规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高举改革大旗,全面深化改革,破除了影响党的领导的各种体制机制障碍,进行了一系列卓有成效的制度性安排,把党的领导扎扎实实地贯彻落实到治国理政的方方面面,实现了党的坚强领导、国家治理的高效有序,充分发挥了中国特色社会主义的强大制度优势,确保了党的长期执政和国家的长治久安。

当前,党的领导与推进“四个伟大”总体上是协调的,但同时要看到,由于一个时期片面理解和执行党政分开,一些领域党的领导弱化的现象还不同程度存在,在理解和处理党的领导与人民当家作主的关系上还存在一些误区,党的机构设置和职能配置还不够健全有力,保障党的领导、推进全面从严治党的法规制度和体制机制有待完善,等等。解决这些问题,需要靠深化党和国家机构改革来完善党的领导体制机制,需要靠建立健全党内法规制度体系做保障。

党的十八大对推进党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平作出了战略部署。习近平总书记多次强调,要加强党内法规制度建设,立体式、全方位推进制度体系建设,把权力关进制度的笼子。在坚持党总揽全局、协调各方的原则基础上,建立健全坚持和加强党的领导的制度体系,使党的各方面制度更加成熟、更加定型,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,确保党在新时代中国特色社会主义的伟大实践中始终成为坚强领导核心,将是当前和今后一个时期内党的建设的一项重要任务。

——研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规党领导一切不能只是喊在嘴上,必须融入建设中国特色社会主义的具体实践之中、落地落实,切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节,确保在组织体系、制度体系、工作机制中坚持和加强党的领导,从而形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。坚持以讲政治为根本,适应新时代坚持和加强党的领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,制定确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固的法规制度;坚持以党章为根本遵循,全面贯彻党章精神和党章规定,特别是将十九大党章修正案的新规定和新要求细化具体化,制定切实维护党章权威性和严肃性的法规制度。建立完善党的领导和党的工作方面的党内法规,切实改进党的领导方式和执政方式。建立完善党的思想建设方面的党内法规,为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障。建立完善党的组织建设方面的党内法规,着力提高组织工作制度化水平。建立完善党的作风建设方面的党内法规,为推动作风转变提供强大动力;坚持问题导向,直面人民群众反映强烈,对弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题要高度重视和坚决抵制,制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度,堵塞制度漏洞的法规制度,发挥制度机制的治本作用;坚持立改废释并举,及时清理和废止失效的党内法规和规范性文件;坚持党内法规同国家法律衔接与协调,使党内法规制度系统性、整体性、协同性明显增强,质量明显提高,执行力明显提升;坚持党内法规和规范性文件相得益彰。党的十八大之后,2013年党中央制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》,这是党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划,是加强党的制度建设的战略性质的工程,2018年2月《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》颁布。《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等法规制度的制定颁布,进一步完善了中国共产党党内法规体系,将新时代全面从严治党推向新的高度。

——健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制凡事涉及重大事项和重大决定,都要事先有请示,事中有跟踪,事后有反馈。建立完善向党中央请示报告制度。中央政治局全体同志每年向党中央和总书记述职;中央书记处和中央纪律检查委员会,全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作;各地区各部门党委(党组)加强向党中央报告工作;研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告,执行党中央重要决定的情况要专题报告;遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告,情况紧急必须临机处置的,要尽职尽力做好工作,并迅速报告。在深化党和国家机构改革中,要把建立健全党对重大工作的领导体制机制摆在突出位置,针对突出矛盾和短板,着眼长远制度安排,该增设的增设、该优化的优化、该调整的调整,形成在中央政治局及其常委会领导下党中央决策议事协调机构的崭新格局。党的十八大以来,适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的需要,在党中央已设立的决策议事协调机构基础上,新成立了中央全面深化改革领导小组、中央国家安全委员会、中央网络安全和信息化领导小组、中央军民融合发展委员会、中央全面依法治国委员会等,进一步加强党的集中统一领导,推动这些重要领域工作取得重大进展,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障。为加强党中央对涉及全局的重大工作的集中统一领导,强化决策和统筹协调职责,从2018年3月起,又将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组分别改为委员会,均由习近平总书记担任主任,负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实,保证令行禁止和工作高效。其他中央领导小组的组长,一般都由中央政治局常委、中央政治局委员兼任。

——完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制地方党委、党组、党的工作机关是实施党的领导的重要环节,责任重大。要以《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例》等法规为基本依据,细化各级地方党委(党组)的组织架构、运行机制、重要职责、决策规程,完善地方党的领导体制机制和法规制度。要通过认真落实集体领导制度、谈心、通气和交流情况制度、民主生活会制度、请示报告制度、公开公示制度和定期讲评制度,加强党内团结,铸牢加强党的领导的思想基础。要理顺党的全委会与常委会的权力关系,明确划分各级党的全委会、常委会的决策权限范围,不断完善党委委员民主议事的制度,充分发挥党的全委会对重大问题的决策作用;要理顺党委书记和委员、常委的关系,适当分解党委“一把手”的权力和责任,探索形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制,充分发挥党委“一把手”和其他党委成员各自在决策中的作用;理顺党委集体决策与党员群众民主参与的关系,建立完善重要事项决策前的协商协调、专家论证、技术咨询、风险评估、公示、听证咨询等制度,建立健全党内事务听证、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度,完善党委决策程序机制,确保决策规范化、制度化、民主化、科学化;理顺地方各级党代会与党的委员会的权力关系,提高地方各级党代会在党内权力结构中的地位,推行地方党代会常任制、党代表任期制,明确党代会在重大决策中的作用,不断完善党代表发扬民主的制度,夯实执政治国的组织制度基础;在国家机关、事业单位、群团组织、社会组织、企业和其他组织中设立的党委(党组),接受批准其成立的党委统一领导,定期汇报工作,确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。加快在新型经济组织和社会组织中建立健全党的组织机构,制定党在同级各种组织中发挥领导核心作用的法规制度,依照规定讨论和决定本单位重大事项,充分发挥党委(党组)在本部门本单位把方向、管大局、保落实的重要作用,确保党中央和上级党组织决策部署得到贯彻落实。

——建立健全国有企业党委(党组)和农村、事业单位、街道社区等的基层党组织发挥领导作用的制度规定。党章明确规定:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。”党的十九大对基层党组织建设提出的重要命题,就是提升基层党组织组织力。要紧紧围绕服务中心和队伍建设两大核心任务,建立健全加强基层党组织的思想、组织、作风建设的制度规范,发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。要突出政治功能,强化基层党组织的政治属性。严明基层党支部建设的政治纪律和政治规矩,建立健全贯彻落实重大决策部署的请示报告制度、民生保障制度和监督检查制度。建立完善基层党员干部的政治教育制度,创新思想政治工作方式,做好凝聚人心的工作。制定思想政治工作的目标、任务和措施,建立扎实的保障制度,把党员队伍的力量凝聚起来。创新党的组织生活,利用企业OA系统、微信工作群、QQ工作群、移动平台等渠道,落实理论学习、“三会一课”制度,畅通上级与下级、党支部与党员的沟通联系渠道。要优化党组织设置,配强基层党支部书记队伍,在贫困村设置专职书记。明确基层党组织党务部门设置及主要职责,建立党建工作联系点制度,探索把党支部或者流动党支部建立在行政村、产业协会、产业基地等重要位置,通过党建组织力抓脱贫、抓产业、抓乡村振兴等重要工作,发挥基层党组织的组织力。从严落实基层党支部“一岗双责”特别是支部书记第一责任,建立健全责任追究机制。要建强带头人队伍,着力打造一支政治强、业务精、敢担当、作风正的高素质带头人队伍。建立基层干部政治素质考察制度及政治表现和党风廉政建设双鉴定、双签字制度,用好日常了解、调研谈话、核实甄别、分析研判、以事察人等有效方式,激励素质提升。要善于发掘培养本地土生土长的优秀人才,利用其在本地良好的群众基础开展工作。同时也要加强基层干部的监督,严惩群众身边的不正之风。

——扎实推进国家纪检监察体制改革和法规制度建设实现党的领导,关键在于坚决贯彻执行党的路线、方针、政策。实践证明,解决落实中央决策部署不坚决,打折扣、搞变通,上有政策,下有对策,阳奉阴违,有令不行,有禁不止的问题,需要纪检监察的“利剑”高悬。要建立国家监察体系总体框架,推动纪法贯通、法法衔接。建立健全相互制约的内部运行机制,为纪检监察机关定制度、立规矩,督促纪检监察机关扎紧制度笼子、强化自我约束,依规依纪依法履行职责。实行监督检查与审查调查职能分离、部门分设,通过权力分解和内部制衡,调整优化机构设置、职能权限配置和人员编制配备,防止执纪监督部门权力过于集中。通过“前后台”分设,将力量向监督倾斜,切实履行好监督首要职责。完善派驻工作领导体制和运行机制,明确派驻机构职能定位,赋予派驻机构监察权限,提高派驻监督全覆盖质量。各级纪检监察机关要建立完善打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度,制定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度。制定运用监督执纪“四种形态”,推进监督执纪由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展的制度。建立上下联动监督网,做好巡视“后半篇文章”,以巡视带动巡察工作发展,推动市县巡察向基层延伸。强化履行监督基本职责,综合运用听取汇报、个别谈话、检查抽查、列席民主生活会等形式,建立近距离、常态化、全天候的监督机制。制定信访举报、线索处置、审查调查、案件审理等方面制度规范,推动纪检监察机关依规依纪依法履行纪检监察职责。优选聘请特约监察员,对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督,解决好“谁来监督监委”。按照中央的部署,制定党政领导干部考核工作条例、纪律检查机关监督执纪工作规则、党内关怀帮扶办法、组织处理办法等党内法规;修订中国共产党党员权利保障条例、中国共产党党内法规制定条例等党内法规。修订完善信息、督查、机要密码工作等方面的法规制度,切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障,建立健全相关法规制度,形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制,确保行使好党和人民赋予的权力。

——完善严格执行民主集中制的具体制度。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。要建立完善落实党的民主集中制建设方面的党内法规,加快构建党内民主制度体系。以法规的形式明确“民主集中制”的科学内涵,厘清民主集中制决不是纯粹民主和纯粹集中板块式的结合,不是简单民主和简单集中的拼凑,而是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合,二者互相渗透,互相补充,互为条件,互相制约,密不可分。必须重申,“集中指导下的民主”中的“集中”,不仅仅只是指党委对需要讨论的问题作出最后决策,最重要的是毫不动摇地坚持党中央的大政方针政策和有关法律规定以及上级命令指示这个大前提。全党服从中央是其他“三个服从”的核心和灵魂,发展党内民主,必须把少数服从多数与全党服从中央统一起来,自觉与党的方针政策“对表”。反之,就容易演变成极端民主化和自由主义倾向。要健全党内民主教育、党内情况反映、党内情况通报、重大决策征求意见和质询、政务信息公开和责任追究等方面的制度,不断完善党员民主权利的保障制度。要健全处理好双重身份,正确把握角色界定的制度,使党内生活各方面关系制度化、规范化、科学化。要健全各级党委议事规则,把党章规定的基本原则具体化、制度化,明确界定议事范围、议事制度、议事原则、议事程序,坚持议事范围的完整性、坚持个别酝酿的透彻性、坚持会议讨论的规范性、坚持民主的连续性,不断提高常委会民主质量。完善党领导国家权力机关、行政机关、监察机关、司法机关和人民团体的制度,完善各级党委(党组)的工作制度和行为规范,完善正确处理上下级党组织工作关系的具体制度。要健全充分发挥参政党、社会团体和群众组织作用,不断完善党内民主与党外民主有机结合的制度。推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,更好地适应习近平新时代中国特色社会主义思想的指导和发展的要求。还要贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程,健全党对这些组织实施领导的制度规定,确保其始终在党的领导下积极主动、担当负责、协调一致地开展工作。

“世不患无法,而患无必行之法也”(西汉·恒宽《盐铁论·申韩》)。一个社会、一个政党并不担心没有法规制度,而是害怕没有坚决执行的法规制度。让法规制度真正成为带“电”的“高压线”,需要制定出高质量的党内法规,确保每部党内法规都质量过硬,立得住、行得通、管得了,也需要建立健全党内法规执行机制。要加大党内法规宣传教育、监督检查、问责追责力度,以钉钉子精神抓好党内法规贯彻落实。要坚持有规必依、执规必严、违规必究,加大党内法规执行力度,使刚性约束得到严格遵循,切实做到法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外,坚决防止出现“破窗效应”,切实增强法规制度的严肃性和权威性。要健全监督检查机制,明确监督执行的责任部门,完善监督检查方式,加大监督检查力度。要完善惩处追责机制,明确保障党内法规执行的惩戒性规定,定期通报党内法规执行情况和对违规行为的查处情况。积极开展党内法规实施后评估工作,并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。

“等闲识得东风面,万紫千红总是春。”在建设中国特色社会主义新的起点、新的举措、新的征程中,中国共产党更加深刻、更加科学、更加全面地总结过去的发展经验,形成一系列新的观点、新的思路、新的论断、新的制度。把党纪党规制度挺在法律法规的前边,“把权力关进制度笼子里”,必将极大增强全体党员和人民群众对党的信心,增加对建设规范化执政党和法治中国的信心和决心,迈出推进国家治理体系和治理能力现代化的新步伐。

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