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胡锦光:弘扬宪法修改精神 深化依法治国实践

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胡锦光 中国人民大学法学院 教授、博士生导师

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非常高兴有机会来谈一谈本次通过的宪法修正案。2018年3月11日,十三届全国人民代表大会(以下简称全国人大)一次会议在人民大会堂举行第三次全体会议,表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》。会议应出席代表2980人,出席2964人,缺席16人,出席人数符合法定人数。根据十三届全国人大一次会议表决议案办法的规定,表决宪法修正案草案,采用无记名投票方式,以全体代表的三分之二以上赞成票通过。经过约40分钟的发票、写票、投票、计票,15时51分,工作人员宣读计票结果:赞成2958票,反对2票,弃权3票。大会主席团常务主席、执行主席王晨宣布:《中华人民共和国宪法修正案》通过。按照修正案的排序,本次通过的宪法修正案是第32条到52条,一共通过了21条宪法修正案。

一、宪法为什么需要发展

制定宪法的目的是为了实施宪法。要实施宪法,宪法必须要有权威和尊严。宪法的权威和尊严主要来自两个方面:一方面是稳定性。如果宪法的内容可以随意修改,那么在民众内心就不可能对它产生神圣感,它也就不可能有尊严。另一方面是适应性。宪法规范属于上层建筑,社会实际是第一位,规范必须与社会实际保持一致才能对社会关系起到调整作用。如果规范与社会实际不相一致,那么就不能反映社会实际,必然会阻碍社会发展。所以,宪法需要随着社会实际的发展而发展。

稳定性和适应性之间有一定的紧张关系。如果过于强调稳定性,宪法的内容与社会实际不一致,会使得宪法规范起到阻碍社会发展的作用;如果过度强调适应性,忽视了稳定性,宪法在民众内心的神圣感就很难树立起来。

世界上有一些国家的宪法,它的名字就叫永久宪法,或者叫公共大典。宪法里面没有规定修改程序。但是,从历史上看,从来没有一个国家的宪法是永远不改的,只是修改的方式有所不同,程序有严格、有简单区分。

二、我国宪法在形式上作了哪些发展

1949年以来,我国有这样几个宪法文件:1949年有起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》;第一部《中华人民共和国宪法》是1954年宪法,后来有1975年宪法、1978年宪法,现行宪法是1982年宪法。

我国现行宪法是根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策,1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过并公布施行的。国家宪法日就是按照现行宪法颁行的这一天来确定的。

现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。

(一)宪法结构的发展

在结构上,现行宪法包括序言共五个部分。第一章是总纲,第二章是公民的基本权利和义务,第三章是国家机构,第四章是国家标志(国旗、国歌、国徽、首都)。在内容上,现行宪法规定了总纲、公民的基本权利和义务、国家机构、国家标志(国旗、国歌、国徽、首都)。在形式上,现行宪法作了一些发展。之前的宪法结构是,国家机构在前,公民的基本权利和义务在后。这部宪法把两者的位置对调了。之所以作出这样的调整,一是世界各国的宪法通常是这个结构;二是突出了公民的基本权利和义务的重要性。这意味着公民的基本权利是第一位的,国家权力是第二位的。马克思说:“什么是宪法?宪法是一部人权保障书。”列宁说:“宪法是什么?宪法就是一张写着人民权利的纸。”

(二)修改方式的发展

我们原来对宪法的修改采用过两种方式:一种是整体修改,就是起草一部宪法予以通过,来代替原有的宪法,同时原有宪法全部作废。这种修改方式我国采用过三次,分别是1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。这种修改方式的优点是明确:现行有效的条款我们都看得到,无效的我们都看不到了;缺点是影响了宪法的稳定性,民众认为整部宪法都修改了,造成宪法的尊严和神圣感在人们心目中难以确立起来。

另一种是以决议的方式修改。以这种方式修改宪法,我国采用过两次,即1979年对1978年宪法的修改,1980年对1978年宪法的修改,都采用了这种修改方式。所谓决议的方式,是由全国人大通过修改宪法的决议,决议里面讲到对宪法的哪些内容要进行修改,然后根据决议对宪法文本当中相关的条款进行修改。这种修改方式优点也很明确:根据决议的内容把宪法文本当中的相关条款进行修改,重新颁布一部宪法,现行有效的条款我们都看得到,无效的我们都看不到了,和整体修改的效果是一样的;缺点是由于要重新颁布一部宪法,民众会认为整部宪法都修改了,宪法的尊严和神圣感也难以在民众心目中确立起来。

现行宪法颁行以来,1988年对宪法进行修改时就遇到了用什么方式修改的问题。为了协调稳定性和适应性之间的关系,经过反复研究,最后决定以修正案的方式修改。修正案方式是美国人发明的。所谓宪法修正案,就是不改动宪法文本的文字另起序号,在宪法文本的后面按照修改年代的不同进行排序。因为文本的条款是不改动的,所以修正案的内容和前面文本的内容就有可能不一致,或者说后面修正案的文字表述跟前面修正案的表述有可能不一致。那么,怎么去识别哪个是有效的,哪个是无效的?在法理上有个原则,就是后法优于前法、新法优于旧法,按照这个原则去判断实际有效的规范。以这种方式修改宪法既能保证稳定性,又能保证适应性。从1988年以来,我国对现行宪法进行了5次修改,采用的都是修正案的方式。

之前4次修改,我国已经通过了31条宪法修正案。按照排序,这次修改从32条开始,一直到52条。到目前为止,一共是52条宪法修正案。现行宪法的序言和1982年宪法即现行宪法的138条条款,加上52条宪法修正案,共同构成了我国现行宪法的有效文本。

当然,我们在书店里面买一本宪法文本的话,有可能是根据修正案对宪法文本当中的相关条款进行的修改,所以我们看到有序言和143条条款。这个文本从法理上讲,是没有法律效率的,因为它不是全国人大通过的。只有全国人大才有权修改宪法。这个文本是出版社为了方便起见,找相关学者根据修正案把文本当中相关的文字进行了修改,只能说是学理上的文本,不是权威的官方文本。

(三)以宪法解释发展宪法内容

用解释的方式来发展宪法的内容对宪法的震动比较小,既能保持宪法的稳定性,又能保持宪法的适应性。宪法解释与宪法修改的界线基本上都是这样的原则,用解释的方式能够使得规范与社会实际保持一致的,就尽可能地用解释的方式,只有在穷尽解释仍然不能保证规范与社会实际一致时才需要用修改的方式。我国用这种方式比较少。到目前为止,我国有没有用宪法解释?学者们的看法很不一致。通说认为,1983年全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,被认为是对宪法的扩大解释。

为什么我国不大善用宪法解释方式来发展宪法呢?一方面,宪法解释程序不健全。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出,要健全宪法解释程序机制。全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法,但是,我们很难识别全国人大常委会通过的解释是解释宪法还是解释法律。因为全国人大常委会既有权解释宪法,也有权解释法律。另一方面,全国人大常委会有权制定法律。那么,全国人大常委会作出的决定或决议是立法呢,还是解释宪法?我们也很难区分。

我刚才讲了,修正案是美国人发明的。美国200多年来有27条宪法修正案,我国30多年来有52条宪法修正案。美国虽然只有27条宪法修正案,但是美国宪法也在发展,只是发展的方式不一样,美国人更加注重宪法解释的发展方式。我国30多年来有52条宪法修正案,为什么这么多?这里面一个重要的原因是,社会主义国家宪法有一部分内容是关于经济政策和经济制度的,资本主义国家宪法一般是不规定这部分内容的。经济是最活跃的因素,这52条修正案里面,有相当一部分是关于经济制度和经济政策的。

三、现行宪法前4次修正案的主要内容

1982年宪法公布施行后,根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,在党中央领导下,全国人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后4次对1982年宪法即现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的修正,共通过了31条宪法修正案。

(一)1988年宪法修正案(1988年4月12日中华人民共和国第七届全国人大第一次会议通过)

1.宪法第十一条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”

2.宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

(二)1993年宪法修正案(1993年3月29日中华人民共和国第八届全国人大第一次会议通过)

1.宪法序言第七自然段后两句:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,不断完善社会主义的各项制度,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”修改为:“我国正处于社会主义初级阶段。”

2.宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”

3.宪法第七条:“国营经济是社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”

4.宪法第八条第一款:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭富业和饲养自留畜。”修改为:“是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

5.宪法第十五条:“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序,破坏国家经济计划。”修改为:“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法,完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”

6.宪法第十六条:“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下,在法律规定的范围内,有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。”修改为:“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定,通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理。”

7.宪法第十七条:“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织依照法律规定实行民主管理,由它的全体劳动者选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”修改为:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”“集体经济组织实行民主管理,依照法律规定选举和罢免管理人员,决定经营管理的重大问题。”

8.宪法第四十二条第三款:“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国营企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”修改为:“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛,奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。”

9.宪法第九十八条:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”

(三)1999年宪法修正案(1999年3月15日中华人民共和国第九届全国人大第二次会议通过)

1.宪法序言第七自然段:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,都是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,根据建设有中国特色社会主义的理论,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”修改为:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着建设有中国特色社会主义的道路,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

2.宪法第五条增加一款,作为第一款,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”

3.宪法第六条:“社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能,按劳分配的原则。”修改为:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”

4.宪法第八条第一款:“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者”修改为:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

5.宪法第十一条:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。”“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”修改为:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

6.宪法第二十八条:“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他反革命的活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。”修改为:“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动,制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动,惩办和改造犯罪分子。”《中华人民共和国刑法(1997年)》已经把反革命罪改成危害国家安全罪了,《中华人民共和国宪法(1999年)》是来确认刑法里面的修改的。也就是刑法修改在前,宪法修改在后。

(四)2004年宪法修正案(2004年3月14日中华人民共和国第十届全国人大第二次会议通过)

1.宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想指引下”,“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着中国特色社会主义道路”,“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”之后增加“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。这一自然段相应地修改为:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表'重要思想指引下,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

2.宪法序言第十自然段第二句“在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。”修改为:“在长期的革命和建设过程中,已经结成由中国共产党领导的,有各民主党派和各人民团体参加的,包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线,这个统一战线将继续巩固和发展。”

3.宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将集体土地征收后转为国有土地招拍挂,对农民的权益必然会造成损失。原来宪法里面没有规定给予补偿,所以进行修正。

4.宪法第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”

5.宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”关于个人财产保护,原来宪法里面也作出了规定,但是存在两个缺陷:一方面,保护的范围太窄。原来只保护私有财产的所有权,现在扩大到私有财产权。另一方面,只规定了宣誓条款。“公民合法的私有财产所有权不受侵犯”是宣誓条款。世界上通行的是,由宣誓条款、征收征用条款、补偿条款共同构成对私有财产的保护体系。经过修改,在宪法里面规定了宣誓条款、征收征用条款、补偿条款。

6.宪法第十四条增加一款,作为第四款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”

7.宪法第三十三条增加一款,作为第三款:“国家尊重和保障人权。”第三款相应地改为第四款。

8.宪法第五十九条第一款“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”修改为:“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”

9.宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第二十项“(二十)决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严”修改为“(二十)决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。

10.宪法第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”修改为:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。”

11.宪法第八十一条“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”修改为:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”

12.宪法第八十九条国务院职权第十六项“(十六)决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严”修改为“(十六)依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。原来宪法里面只规定了戒严,同时也制定了《中华人民共和国戒严法》。所谓戒严就是用军事力量对付“三乱”(动乱、骚乱、暴乱)。在实践中发现,社会生活很丰富,比如禽流感、非典、地震,这些不属于“三乱”,也就不需要动用军事力量,但是宪法里面只规定了“戒严”,适用范围太窄,就把“戒严”改成“紧急状态”,“戒严”是“紧急状态”里面的一种情况。

13.宪法第九十八条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“地方各级人民代表大会每届任期五年。”

14.宪法第四章章名“国旗、国徽、首都”修改为“国旗、国歌、国徽、首都”。宪法第一百三十六条增加一款,作为第二款:“中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》。”原来宪法里面没有规定国歌。为什么国歌没有规定呢?从1949年到1978年,我国没有正式国歌,是把《义勇军进行曲》作为中华人民共和国的代国歌,直到1978年才有了正式国歌。1978年12月4日,在通过现行宪法的同一天,正式确立《义勇军进行曲》是中华人民共和国的国歌,所以国歌就没有写到宪法里面去。

总的看,4次宪法修改体现了中国共产党领导人民进行改革开放和社会主义现代化建设的成功经验,体现了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。通过4次宪法修改,我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐,不断与时俱进,有力推动和保障了党和国家事业发展,有力推动和加强了我国社会主义法治建设。

四、本次宪法修改的背景和修正案的主要内容

(一)本次宪法修改的背景

自2004年宪法修改以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,推进党的建设新的伟大工程,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,中国特色社会主义进入了新时代。

本次修正,是2004年第4次修正后时隔14年的首次修正,相对1988年、1993年、1999年、2004年的前4次修正,本次修正是时间间隔最长的一次。党中央决定对宪法进行适当修改,是经过反复考虑、综合方方面面情况做出的,目的是通过修改使我国宪法更好体现人民意志,更好体现中国特色社会主义制度的优势,更好适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。这对于全面贯彻党的十九大精神、广泛动员和组织全国各族人民为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗具有十分重大的意义。本次宪法修改遵循以下原则:

一是坚持党对宪法修改的领导。坚持党中央集中统一领导,增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路,把坚持党中央集中统一领导贯穿于宪法修改全过程,确保宪法修改的正确政治方向。

二是严格依法按程序推进宪法修改。宪法第六十四条对宪法修改作出了明确规定。在党中央领导下,通过历次宪法修改实践,已经形成了符合宪法精神、行之有效的修宪工作程序和机制。先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》,经党中央全会审议和通过;再依法形成《中华人民共和国宪法修正案(草案)》,由全国人大常委会提请全国人大审议和通过。

三是充分发扬民主,广泛凝聚共识。宪法修改关系全局,影响广泛而深远,既要适应党和人民事业发展要求,又要遵循宪法法律发展规律。做好宪法修改工作,必须贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求,充分发扬民主,广泛凝聚共识,注重从政治上、大局上、战略上分析问题,注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题。

四是坚持对宪法作部分修改、不作大改。我国现行宪法是一部好宪法。对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的,进行必要的、适当的修改;对不成熟、有争议、有待进一步研究的,不作修改;对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的,原则上不作修改,保持宪法的连续性、稳定性、权威性。

(二)2018年宪法修正案的主要内容

2018年3月11日中华人民共和国第十三届全国人大第一次会议通过的2018年宪法修正案,对《中华人民共和国宪法(2004年)》作出21条修改,主要内容涉及指导思想、国家总体布局、监察委设置等。概括起来,我认为主要表现在以下九个方面:

1.确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位,调整充实总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。这是这次修改最主要的一个内容。

宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”。增加“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”与“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’”并列作为国家政治和社会生活的指导思想,固化理论成果,确立指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,意义深远。

作出这样的修改,我个人认为还有以下三个原因:

第一,社会主义国家宪法有个传统,在宪法里面要规定国家的指导思想。这一次我们把两个指导思想规定到宪法里面就延续了这个传统。

第二,习近平新时代中国特色社会主义思想在整个新时代的重要作用,由宪法作为国家根本法把它确认下来。

第三,原来在党章里面已经作了规定了,现在要规定在宪法里面,这两个含义是不一样的。党章是中国共产党的最高章程,宪法是国家的根本法,在党章里面规定是作为全党的指导思想,规定到宪法里面就是全民的指导思想,是国家的指导思想。

宪法序言第七自然段在“自力更生,艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央推动我国经济发展实践的理论结晶,是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容,把“新发展理念”写入宪法,既确认这一重要理论成果,又能更好地发挥新发展理念在决胜全面小康、建设社会主义现代化强国征程中的重要指导作用。

宪法序言第七自然段“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”,在宪法第八十九条增加“生态文明建设”相关内容。形成了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”“五位一体”的总体布局,这是党对社会主义建设规律认识的深化,是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善。

把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴,是党的十九大确立的奋斗目标。作这样的修改,在表述上与党的十九大报告相一致,有利于引领全党全国人民把握规律、科学布局,在新时代不断开创党和国家事业发展新局面,齐心协力为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而不懈奋斗。

2.完善依法治国和宪法实施举措。宪法序言第七自然段中“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。实现了党依法治国理念和方式的新飞跃,有利于推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,加快实现国家治理体系和治理能力现代化,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、稳定性、长期性的制度保障。作出这样的修改,我个人认为有以下三个原因:

第一,新时代法治建设的新挑战是规则自治和良法自治。法治有三个层次:首先,要有一套法律制度;其次,要严格按照这套制度办事;第三,要健全宪法解释程序机制,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。在这三个层次里面,法制指的是第一个层次,就是制度建设。这个层次的任务我国基本上完成了,吴邦国在当委员长的时候就已经宣布,具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。

有数据显示,《中华人民共和国立法法》修改后,地方有立法权的立法主体有353个,法律260余部,行政法规近800部,地方性法规有11000余部,部门规章有2700余部,地方政府规章有1万部左右,还有司法解释3000多件(含司法解释性质文件),有法可依问题在我国基本上已经解决了,新时代我们的重点是完成后面两个层次的任务,提高国家治理体系和治理能力现代化水平,全面推进依法治国。

由于法治建设的任务发生变化,我们看到法治建设的基本原则也相应地发生了变化,即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这16个字。

第二,为了保持宪法文本表述的一致性。

第三,为了贯彻落实党中央关于法治建设的部署。

3.增加宣誓制度。宪法第二十七条增加一款,作为第三款:“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”将宪法宣誓制度在宪法中确认下来,有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

在这项条款里面,我认为有三个关健词:第一,就职时;第二,公开;第三,进行宪法宣誓。宣誓制度是中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)里面增加的要求。《决定》提出:“建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”为了落实这个要求,2015年7月1日中华人民共和国第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》)。《决定》第九条规定:“地方各级人民代表大会及县级以上地方各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在依照法定程序产生后,进行宪法宣誓。宣誓的具体组织办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照本决定制定”。这个《决定》里面规定了宣誓的领导干部的范围,规定了宣誓的程序,还规定了誓词。原来宪法宣誓誓词是70个字,十九大报告以后,全国人大常务委员会对原来的誓词又作了修改,增加了五个字,改动了一个字,现在的誓词是75个字,增加了“美丽”“现代化”,把“国家”改成“强国”。

为什么要把宣誓制度在宪法里面作出规定呢?十三届全国人大一次会议大会秘书长王晨讲了“两个有利于”,“将宪法宣誓制度在宪法中确认下来,有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命,也有利于彰显宪法权威,激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法,加强宪法实施。”这“两个有利于”是一体两面的关系,我个人认为在宪法里面把它规定下来还有以下三个方面的意义:

第一,向宪法宣誓的仪式意义。首先,就职的时候宣誓有一种仪式感,显得庄严、神圣、庄重。其次,就职的时候宣誓意味着宣誓之后正式开始行使权力、履行职责。第三,公开宣誓意味着向权力的所有者人民以及全社会,甚至向全世界承诺按照誓词来行使权力、履行职责。

第二,向宪法宣誓的形式意义。任何人向宪法宣誓都表明自己的权力来自于宪法,自己在宪法之下,既彰显了宪法的权威,又彰显了宪法的尊严。

第三,向宪法宣誓的实质意义。向宪法宣誓最关键的是它的实质意义,就是内心里面要有宪法。那么,宪法是什么?

首先,宪法是国家和社会的最高规则。任何社会的运行都需要规则,在所有规则里面必须有最高规则,而且只能有唯一的最高规则。宪法就是最高规则。

其次,宪法是一种秩序。社会的所有规则按照宪法形成国家治理规则体系,实施这套规则体系就变成一种秩序。我们每个人生活在这个秩序里面,里面所有的规则都是符合宪法的。

第三,宪法是我们选择的一种生活方式。宪法是体现社会主义核心价值观的生活,我们信仰宪法就能够在自由、平等、公正、法治社会当中生活,每个人把每天的生活展示出来就是对宪法最好的纪念。

向宪法宣誓的含义,我认为体现在以下六个方面:

第一,向人民主权宣誓。我国宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”向宪法宣誓,就是向人民主权宣誓。

第二,向基本人权宣誓。2004年宪法修正案规定:“国家尊重和保障人权”。向宪法宣誓,就是向基本人权宣誓,就是为了尊重和保障人权。

第三,向社会主义制度宣誓。社会有很多制度,在这些制度里面只有一个根本制度,所有的制度都是这个根本制度派生出来的。在我国,这个根本制度就是社会主义制度。

第四,向法治宣誓。1999年宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。向宪法宣誓,就是所有组织、所有个人都在宪法之下,都必须服从宪法。

第五,权力制约和监督。我国宪法第三条第一款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”向宪法宣誓,就是我们受人民的委托,代表人民行使权力,要受到各种监督。

第六,向中国共产党一党领导宣誓。向宪法宣誓,就是向中国共产党一党领导宣誓。这是中国特色的政党制度。

4.明确中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句,内容为:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”明确了中国共产党的执政党地位,是国家最高政治领导力量,是中国特色社会主义的最大优势,有利于在各族人民中强化党的领导意识,有利于推动党的政策落实落地,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

有人会问,原来宪法序言里面已经有了“中国共产党领导”,这次为什么要在正文里面写呢?我们来看一下宪法里面对中国共产党领导原来是怎么写的?在1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》序言里面是“以工人阶级为领导”,没有出现“中国共产党领导”字眼。在1954年9月20日中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法(1954年)》序言里面规定了中国共产党领导。在1975年1月17日中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法(1975年)》序言里面规定了中国共产党领导,在正文里面也规定了中国共产党领导,正文第二条规定中国共产党领导,第十五条规定中国共产党领导,第十六条规定中国共产党领导,第十七条规定中国共产党领导,尤其是第二十六条,在公民的基本权利和义务中规定“公民的基本权利和义务是,拥护中国共产党的领导”。在1978年3月5日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法(1978年)》和《中华人民共和国宪法(1975年)》的规定模式是一样的,也是序言里面规定中国共产党领导,正文里面规定中国共产党领导,在公民的基本权利和义务中规定“公民必须拥护中国共产党的领导”。

在1982年12月4日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法(1982年)》,也就是现行宪法,在序言里面规定了中国共产党领导,但是正文里面没有规定,在公民的基本权利和义务中也没有规定。在正文第五条第五款还作了另外规定,就是“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”任何组织里面包括中国共产党。

那么,本次修正案为什么在正文里面要规定中国共产党领导呢?我认为主要有以下四个原因:

第一,序言有没有法律效力?这在学理上有争论,因为序言跟正文的表述方式不一样,序言是用叙述性的文字来表达,正文是用规范性的语言来表达。叙述性的文字有没有法律效力?学理上存在三种观点:一种认为全部都有法律效力,一种认为全部都没有法律效力,一种认为部分有法律效力部分没有法律效力。我个人认为序言有法律效力,因为序言修改、通过的程序和正文是一样的,它是整部宪法的组成部分,当然具有法律效力。

本次修改,在正文里面规定了中国共产党领导,这样,序言有没有法律效力的问题就解决了。

第二,序言能不能作为独立的判断基准。序言的功能是什么?通常认为,序言规定制宪目的、制宪权来源、制宪原则,在解释正文的时候用序言去解释才能准确地把握正文含义。宪法分为序言和正文两部分。某个法律文件如果违反宪法的正文,它属于违反宪法,这个毫无争议;但是它如果没有违反宪法的正文,而是违反了宪法的序言,算不算违反宪法?或者说,能不能仅仅根据序言就能判断法律文件违反宪法?这个全世界除了法国可以,其他国家都不可以。法国比较特殊,因为法国的宪法结构跟别的国家不一样。一般国家的宪法正文里面都有公民的基本权利和义务,而法国的宪法正文里面没有这块内容,它把公民的基本权利和义务放在序言里面了。如果不能以序言作为单独的基准来判断法律文件是不是违反宪法,那么法国的公民的基本权利和义务就没有保障了。所以,法国的宪法委员会专门在判决里面说,序言是可以作为独立的判断基准的。

本次修改,在正文里面规定了中国共产党领导,这样,序言能不能作为独立的判断基准的问题就解决了。

第三,序言规定中国共产党领导的含义,主要回答了中国共产党执政的合法性。本次在正文中增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”回答了中国共产党如何执政的问题。

第四,从正文中可以解释出中国共产党领导。宪法第一条第一款规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”原来我们通过解释,得出中国共产党领导,但它毕竟是隐性规定。本次修改,在正文里面明确规定了中国共产党领导,这样,把党的领导变成了显性规定。

5.充实精神文明建设内容。宪法第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。原来宪法里面规定了社会主义道德,就是“五爱”。本次修改在“五爱”之前增加了社会主义核心价值观。为什么要把社会主义核心价值观写到宪法里面去呢?社会是一个共同体,中国社会是由13亿多人组成的共同体,我们靠什么把13亿多人凝聚起来?靠的就是社会主义核心价值观。

关于社会主义核心价值观,在十八大报告里面讲了24个字。这24个字是社会主义核心价值观的基本内容,富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向,爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则,社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内核,体现社会主义核心价值体系的根本性质和基本特征,反映社会主义核心价值体系的丰富内涵和实践要求,是社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。

社会主义核心价值观太重要了!社会主义核心价值观本质上是我们每个人的生活。宪法是一套制度,是根据社会主义核心价值观来设计的,是社会主义核心价值观的具体化,是社会主义核心价值观的制度化,是社会主义核心价值观的法定化。法律再根据宪法,在某个领域里面把社会主义核心价值观作进一步具体规定,宪法和法律的实施就是弘扬、彰显和捍卫社会的社会主义核心价值观。我们每一次依法行使权力,尤其是法院的每一个判决,否定什么、保护什么,背后都是社会主义核心价值观发挥着作用,都是在捍卫社会主义核心价值观。

6.修改国家主席、副主席任期规定。宪法第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。”修改为:“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”与党的中央委员会总书记、党的中央军事委员会主席没有“连续任职不得超过两届”的规定保持了一致,有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于加强和完善国家领导体制。

7.赋予设区市地方立法权。宪法第一百条增加一款,作为第二款:“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”增加设区市的地方立法权,有利于设区市为加强社会治理、促进经济社会发展,在不与上位法相冲突的前提下结合本地实际制定地方法规,促进有效治理。

实际上,2015年3月第十二届全国人民代表大会第三次会议对《中华人民共和国立法法》进行了修改,已经赋予设区市立法权,这次宪法修改是确认《中华人民共和国立法法(2015年)》的修改。

为什么要赋予设区市立法权?说到底一句话,就是现实的需要。这种需要一是顶层设计。十八届三中全会对扩大较大市的立法权已经作了规定。我国有地方立法权的市由原来的49个,扩大到了284个,新增235个较大的地级市。

二是地方的需要。改革开放以来,各地城乡发展很快,城乡管理问题突出。我国这么大,各地发展很不平衡,法律规定的东西到地方需要结合本地的实际去贯彻,各地有各地的情况,各地都希望结合本地的情况进行城乡建设管理。

第三是各地环境保护的需要。国家的环境保护职责最终分解到了各个地方,而每个地方的环境保护现实情况不同,这也需要各地权力机关根据具体情况制订相应的法律规范。

第四是地方历史文化保护和传承的需要。目前地方文化保护在地方建设中越来越重要,但又并非所有的地方历史文化都属于国家保护的范围,这也需要各地根据现实情况制订地方法规。

我国是单一制国家,各地的情况又很不一样,在处理中央和地方国家机关的关系时,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性的原则。扩大地方立法权就是发挥地方主动性、积极性的具体表现。立法权范围扩大了,如何实施监督?一方面扩大备案审查范围,另一方面进一步加强对地方性法规的监督。

8.增加涉及监察委员会的各项规定。为成立监察委员会提供宪法依据,推动国家监察体制改革。宪法修正案21条修改中11条涉及监察委员会,主要明确了:(1)县级以上各级人民代表大会具有选举、罢免本级监察委员会主任权利;(2)县级以上各级人民代表大会常务委员会根据本级监察委员会主任提请,任免本级监察委员会副主任、委员;(3)县级以上各级人民代表大会常务委员会组成人员不得担任监察机关职务;(4)县级以上各级人民代表大会常务委员会监督本级监察委员会工作;(5)国务院不再行使领导和管理监察工作的权利;(6)监察委主任任期与本级人大任期相同,连续任职不超过2届。自此,“一府一委两院”格局在宪法中予以确定。

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”监察体制改革就属于重大改革,重大改革必须于法有据,需要有宪法上的依据。

从2013年11月党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,到2018年2月1日全国第31个省级监察委员会挂牌成立,国家监察体制改革已经从设想变成了现实。其间,大致经历了这么几个阶段。

首先,中央规划阶段(2013年11月9日至2016年11月)。2013年11月,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开,会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”2016年9月,习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出,“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。此时的政治体制改革已经从“构建现代国家治理体系”的方向性原则中脱胎而出,成为一个相对具体的制度设想。2016年10月,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。2016年11月7日,国家监察部官网报道了中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。根据该方案,中央将部署在3省市设立各级监察委员会,先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。这是一份具有重要意义的文件,标志着中央的规划已经成熟,进入试点阶段。

第二,各地试点阶段(2016年11月7日至2017年11月3日)。自2016年11月7日中央刊发试点方案以来,3省市开始紧锣密鼓地展开监察委员会的筹建工作,为未来全面推进改革提供经验。

第三,全国推开阶段(2017年11月4日至2018年2月1日)。2017年11月4日,全国人大常委会公布《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革由试点3省市推展至全国。以上就是监察体制改革的逻辑。

9.推进合宪性审查工作。宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”

把“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”,这个修改看起来没有什么,但它对我国未来的影响、对我们每个人未来的影响都是巨大的。十九大报告强调,要“推进合宪性审查工作”。2018年2月24日,中共中央政治局就我国宪法和推进全面依法治国举行第四次集体学习。习近平同志在主持学习时强调,要“积极稳妥推进合宪性审查工作”。

国家有宪法,必须要有合宪性审查。有宪法而没有合宪性审查,这个宪法是没有权威的。我们来看一下合宪性审查机制的几种主要模式。

第一,美国模式。就是由法院在审理案件当中来判断这个法律是否符合宪法。全世界大概有64个国家合宪性审查采用美国式。

第二,德国模式。就是在宪法和立法、行政、司法三权之间成立专门的宪法法院,由宪法法院根据宪法来判断法律文件是不是符合宪法。全世界大概有50多个国家合宪性审查采用德国式。在亚洲国家里面,韩国的合宪性审查采用的是这种模式。

第三,法国模式。法国不叫宪法法院,它叫宪法委员会。在对法律进行审查的时候,宪法委员会和宪法法院有些做法不太一样,我们在这里就不展开了。

第四,社会主义国家采用的模式。按照民主集中制原则,社会主义国家有一个最高权力机关,由最高权力机关来审查法律文件是不是符合宪法。我国合宪性审查采用的就是这样的模式,由全国人大、全国人大常委会来审查法律文件是不是符合宪法,全国人民代表大会专门委员会和全国人大常委会法制工作委员会协助审查。审查的对象有:全国人大常委会的法律、行政法规、地方性法规、制度条例、单一条例、司法解释、授权法规。谁有权启动全国人大常委会、全国人大审查呢?审查的来源有以下三个方面:

第一,备案审查。根据《法规规章备案条例》第三条第一款规定,“法规、规章公布后,应当自公布之日起30日内,依照下列规定报送备案。”全国人大在接受备案过程当中对它进行审查。

第二,五大主体可以要求全国人大常委会审查。这五大主体是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会。

第三,五大主体以外的其他国家机关、社会组织和公民个人,如果认为法律文件违反宪法,可以请求全国人大常委会进行审查。

全国人大常委会按照程序进行审查。如果认为法律文件违反宪法,首先责令制定机关自行修改;如果制定机关拒绝修改,全国人大常委会作出予以撤销的决定。合宪性审查是为了监督宪法实施,维护宪法权威、捍卫宪法尊严,保障人权、强化社会主义核心价值观、进行制度纠错、保证国家治理规则统一性、维护国家机关合理的权力分配。

全国人大常委会法制工作委员会进行合法性审查,在合法性审查当中遇到有合宪性问题,提交给全国人大的宪法和法律委员会来作专门审查。全国人大常委会法制工作委员会起到过滤机制的作用。这样,就把我们过去的五套审查体系整合起来了。

在新时代,依宪治国意义非常重大。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。怎么来实现依法治国呢?首先是依宪治国。怎么来实现依宪治国呢?就是宪法实施。怎么来保证宪法实施呢?只有推进合宪性审查。

以上是我今天讲的本次宪法修改的主要内容和对依宪治国重要性的理解。不当之处请各位批评指正。谢谢大家。

(根据宣讲家网报告整理编辑,

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